Ponencia negativa Ley de Financiamiento

Bogotá, D. C., Diciembre 13 de 2018

Señor

RODRIGO VILLALBA MOSQUERA

Presidente

Comisión Tercera

Senado de la República

Ciudad

Señor

OSCAR DARÍO PÉREZ PINEDA

Presidente

Comisión Tercera

Cámara de Representantes

Ciudad

Asunto: Informe de ponencia para segundo debate del proyecto de ley no. 197/2018 senado – 240/2018 cámara “POR EL CUAL SE EXPIDEN NORMAS DE FINANCIAMIENTO PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO DEL PRESUPUESTO NACIONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

Respetados señores Presidentes:

Atendiendo la designación que nos hiciera el pasado 5 de diciembre la mesa directiva de la Comisión Tercera del Honorable Senado de la República como ponente, y de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y en la Ley 5ª de 1992, me permito rendir Informe de Ponencia de Archivo para Segundo Debate al proyecto de ley del asunto.

1. SÍNTESIS DEL PROYECTO

El proyecto de ley No. 197/2018 Senado – 240/2018 Cámara, “Por el cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del Presupuesto Nacional y se dictan otras disposiciones” busca recaudar los recursos necesarios para llevar al equilibrio el Presupuesto General de la Nación (PGN) del año 2019. El proyecto contiene medidas encaminadas a reformar el régimen tributario para personas naturales y jurídicas, plantea la creación de un régimen simple de tributación, crea un impuesto al patrimonio para los próximos dos años e incluye medidas para luchar contra la evasión fiscal y modernizar la administración tributaria. Así mismo crea nuevos beneficios para las empresas entre las cuales se encuentra el descuento del IVA en la adquisición de bienes de capital sobre el impuesto de renta, el descuento del Impuesto de Industria y Comercio al impuesto de renta, así como exenciones al impuesto de renta para inversiones superiores a un billón de pesos y a actividades asociadas al sector agropecuario y de la economía naranja.

2. TRÁMITE DEL PROYECTO

2.1 Antecedentes

Tras estudiar el Presupuesto General de la Nación (PGN) radicado el pasado mes de julio por el gobierno de Juan Manuel Santos, el ministro de Hacienda y Crédito Público, Alberto Carrasquilla, advirtió durante los primeros debates en Comisiones Conjuntas que, aunque el PGN radicado se encontraba en equilibrio presupuestal, para dar cumplimiento al plan de gobierno en el 2019, con base en un Plan de Desarrollo que no ha sido ni discutido, ni aprobado, el PGN estaba desfinanciado en 25 billones de pesos. Sin embargo, el texto del proyecto de ley por el cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de capital y ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 2019 presentado por el gobierno Duque denota un déficit presupuestal de 14 billones de pesos.

El pasado 17 de octubre, la Plenaria de Cámara de Representantes aprobó el proyecto de Presupuesto General de la Nación, y horas después, sin posibilidad de debatir, el Senado de la República procedió igual, por lo que quedó aprobado el PGN para 2019, por un monto total de ingresos de DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO BILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CINCO MILLONES DOSCIENTOS NUEVE MIL NOVECIENTOS VEINTISIETE PESOS MONEDA LEGAL ($244,997,305,209,927), y un total de gasto público de DOSCIENTOS CINCUENTA Y OCHO BILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CINCO MILLONES DOSCIENTOS NUEVE MIL NOVECIENTOS VEINTISIETE PESOS MONEDA LEGAL ($258,997,305,209,927).

Es de resaltar que a pesar de que el anterior gobierno presentó un proyecto de presupuesto que estaba en equilibrio, el Congreso aprobó finalmente el PGN con un déficit de 14 billones de pesos, presentando además una redistribución del gasto respecto a 14,5 billones de pesos liberados por cuenta de la reducción del servicio al pago de la deuda pública.

Debido a esto, el Gobierno Nacional, en cabeza del ministro Carrasquilla, anunció que presentaría una Ley de Financiamiento con el fin de cubrir el déficit, en los términos del artículo 357 de la Constitución Política.

El pasado 31 de octubre, el Gobierno Nacional radicó ante el Congreso de la República la Ley de Financiamiento, con el objetivo primordial de financiar el PGN. El núcleo del proyecto de ley giraba en torno a una ampliación de la base gravable del Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) con el fin de incorporar la mayoría de los bienes hoy exento y excluido del IVA, a la vez que se disminuiría la tarifa general. Debido a su carácter altamente regresivo (así se contemplaran medidas para atenuar su impacto en la población más pobre), esta medida no contó con el apoyo de los partidos políticos representados en el Congreso de la República y debió ser retirada. Al dejar la reforma sin su eje principal, el objetivo de esta se vio totalmente desdibujado pues el recaudo estimado se dividió en dos (de 14 billones de pesos contemplados inicialmente a cerca de 7 billones).

Bajo estas circunstancias, el pasado 29 de noviembre las Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara y Senado votaron negativamente la ponencia de archivo presentada por el Partido Alianza Verde y de la misma manera la ponencia alternativa presentada por otros partidos de oposición. Finalmente, el 5 de diciembre fue aprobada en primer debate, tanto en Cámara como en Senado la ponencia mayoritaria, haciendo tránsito a plenaria.

El proyecto presentado para segundo debate no cumple con su objetivo inicial – recaudar los recursos necesarios para financiar el Presupuesto General de la Nación del 2019 – y, por el contrario, contribuye a aumentar el déficit del Gobierno nacional.

Es importante tener en cuenta que el trámite, parte de la interpretación que hace el Gobierno del artículo 347 de la Constitución Política de Colombia, donde se establece que este podrá tramitar por separado un proyecto de ley que cree nuevas rentas o modifique las existentes para atender los gastos contemplados en la ley de Presupuesto que se encuentran desfinanciados. En este sentido, el Gobierno presentó el proyecto de ley 240 de 2018 Cámara -197 Senado con el objetivo de financiar el presupuesto aprobado para la vigencia 2019 sin contemplar lo estipulado en el artículo 54 del Estatuto Orgánico de Presupuesto donde reglamenta que dicha ley debe hacer los ajustes al presupuesto solamente hasta por el monto de los gastos desfinanciados.

Por consiguiente, revisando el proyecto radicado por el Gobierno, se encuentra que además de asignar de manera discriminada las medidas que lleven a recaudar el monto desfinanciado, también incluye reformas estructurales de carácter tributario que sin duda alguna exceden el alcance concebido en el artículo 347 de la Constitución para la Ley de Financiamiento.

Cabe resaltar que el trámite justo con los ciudadanos era una reforma tributaria que, según lo establecido en los artículos 154 de la Constitución y 143 de la ley 5 de 1992, se presentara en la Cámara de Representantes y surtiera 4 debates de manera consecutiva. Sin embargo, el trámite que se está dando no es garantista, puesto que para discutir estos temas de tributos, la Ley y la Constitución establecen un trámite ordinario. Es claro entonces que la Reforma Tributaria debió haber sido discutida en cada comisión por separado y respetando el principio de consecutividad en las plenarias respectivas habiendo surtido los respectivos trámites, primero en Cámara y posteriormente en Senado.

3. CONSIDERACIONES DEL PONENTE

3.1 Consideraciones generales

En los últimos 28 años, Colombia ha aprobado 15 reformas tributarias. En los Estados Unidos, por el contrario, solo se han hecho 2 reformas tributarias en los últimos 32 años. Lo anterior demuestra la incapacidad de los sucesivos gobiernos colombianos en impulsar reformas tributarias estructurales que permitan cumplir a cabalidad con los principios de equidad, progresividad y eficiencia consagrados en la Constitución. Esta inestabilidad es nociva para la inversión nacional, entre muchos aspectos económicos. El proyecto de ley sometido a consideración del Congreso continúa con esta tradición: una vez más, se prioriza el objetivo de corto plazo de recaudar ingresos suficientes para la próxima vigencia sobre el objetivo a largo plazo de establecer reglas de juego claras para las personas y las empresas.

El proyecto de Ley de Financiamiento presentado por el Gobierno nacional para segundo debate ante el Congreso de la República dista sustancialmente de la versión inicial presentada en primer debate. Sin embargo, tanto la versión anterior como la versión aquí presentada no responden a las necesidades del país.

Primero, porque, además de contribuir a financiar un presupuesto cuyo énfasis no está en el desarrollo equitativo y sostenible del país, el impacto a mediano plazo de las medidas contenidas en este conllevarían a un mayor déficit presupuestal. En efecto, como el Partido Alianza Verde lo recordó durante el proceso de aprobación del presupuesto del próximo año, este no contribuye a resolver los problemas estructurales del país. Así, por ejemplo, el aumento en el presupuesto del sector Defensa frente a este año (2.8 billones de pesos), es mayor al presupuesto total del sector agropecuario para el próximo año (2.4 billones). De igual modo, el presupuesto asignado al medio ambiente, a la ciencia y la tecnología, la cultura y la recreación y el deporte es inferior al 0,1% del PIB.

Según el Ministerio de Hacienda, este proyecto era necesario para recaudar 14 billones de pesos adicionales con el fin de financiar importantes inversiones para el país que se encontraban desfinanciadas tales como la cobertura en salud, el Programa de Alimentación Escolar, Familias en Acción o programas de primera infancia. Sin embargo, la existencia de dicho déficit (que inicialmente se calculó en 25 billones de pesos) ha sido cuestionada por el Gobierno anterior y, además, no son claras las razones que dieron lugar a que los programas desfinanciados fueran estos (principalmente gasto social) y no otros.

Es más, con la medidas contenidas en el proyecto actual, el déficit del Gobierno nacional aumentaría en el corto plazo, lo cual dejaría sin sustento el objetivo de recaudo inicialmente planteado por el Gobierno (y que dio pié para que este se tramitará bajo la figura de una ley de financiamiento y no un proyecto de ley ordinario). En efecto, como lo indica la tabla siguiente, mientras que la devolución del IVA a bienes de capital, el descuento del ICA al impuesto de renta y la reducción de la tarifa del impuesto de renta a personas jurídicas le costarían al Gobierno 9.2 billones de pesos en el 2020; este espera recaudar 6.8 billones de pesos en el 2019.

Tabla 1. Comparativo del recaudo esperado en el 2019 con el costo fiscal de los nuevos beneficios en el 2020 contenidos en el proyecto de ley.

Recaudo adicional (2019)

Costo fiscal de los nuevos beneficios (2020)

Incremento en la tarifa de renta a personas naturales

1.7 billones

Disminución de la tarifa de renta a empresas

-1.1 billones

Impuesto al Patrimonio

1.2 billones

Descuento del IVA por la adquisición de bienes de capital

-6-6 billones

Impuesto a los dividendos y a las utilidades giradas al exterior

821 mil millones de pesos

Descuento del ICA al impuesto de renta

-1-1 billones

Impuesto del 2% a las viviendas por encima de 918 millones de pesos

1,2 billones de pesos

IVA plurifáscio a las cervezas y a las gaseosas

960 mil millones

Normalización tributaria

1 billón

Total

6.8 billones

Total

9.2 billones

Vale la pena resaltar que, entre los beneficios aquí cuantificados, no se incluye el costo fiscal que podrían tener las nuevas exenciones al sector agropecuario y de la economía naranja, así como la reducción en el impuesto de renta a las megainversiones y al sector hotelero, cuyo costo no ha sido cuantificado por el Ministerio de Hacienda.

Segundo, las medidas contenidas en este proyecto de ley no son estructurales y no cumplen con los criterios de equidad, progresividad y eficiencia estipulados en el artículo 363 de la Constitución.

El proyecto de ley de financiamiento no es progresivo. Si bien contiene algunos elementos progresivos, como el aumento de la tarifa marginal al 39% para personas naturales de altos ingresos (artículo 26) y el aumento de la tarifa a los dividendos recibidos por personas naturales al 15% (artículo 27); la disminución de impuestos a las empresas (la cual beneficia principalmente a personas de más altos ingresos1), así como los nuevos beneficios tributarios contemplados, hacen que el efecto neto de este proyecto sea regresivo. Según un análisis realizado por el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana (gráfica 1), con la propuesta presentada por el Gobierno para segundo debate, el 1% de los hogares más ricos del país aumentaría sus ingresos mensuales en $2.230.905 pesos por cuenta de la disminución de impuestos a las empresas y los nuevos beneficios tributarios contemplados.

Gráfica 1. Cambio en los ingresos mensuales de los hogares con las medidas contempladas en el proyecto de Ley de Financiamiento por percentil

Fuente: Observatorio Fiscal Universidad Javeriana:

https://www.ofiscal.org/single-post/2018/11/23/La-ley-de-financiamiento-que-se-cay%C3%B3-y-la-que-viene

Este proyecto de ley tampoco contribuye a la equidad. El articulado presentado por el Gobierno nacional otorga beneficios fiscales a “mega inversiones” -artículos 66 y 67 – por encima de un billón de pesos con requisitos laxos (la creación de mínimo 250 empleos), al sector hotelero – artículo 77 – (impuesto de renta con una tarifa preferencial del 9%), a las grandes inversiones en el sector agropecuario (exención al impuesto de renta por 10 años siempre y cuando se hagan inversiones por encima de $850 millones de pesos siempre y cuando se creen como mínimo 10 empleos) – artículo 76 – y a una larga lista de sectores definidos como de “economía naranja” con pocos puntos en común entre sí – artículo 76 –2 (exención al impuesto de renta por 5 años siempre y cuando se hagan inversiones por encima de $340 millones de pesos siempre y cuando se creen como mínimo 3 empleos). Estos beneficios se suman a una ya larga lista de más de 250 beneficios tributarios para las personas jurídicas. Todo esto contribuye a debilitar el principio de equidad horizontal, pues los beneficios tributarios a ciertos sectores de la economía conllevan a que empresas de características similares compitan en condiciones desiguales. Teniendo en cuenta que los beneficios tributarios favorecen de manera desproporcionada a las grandes empresas, estos también atentan contra el principio de equidad vertical: las grandes empresas terminan pagando tasas efectivas inferiores a las de empresas de menor tamaño. Así mismo, la multiplicidad de beneficios facilita la evasión y elusión fiscal y dificultan el recaudo pues vuelve la administración tributaria más engorrosa.

Además de reducir el recaudo del Gobierno, la contribución de estos beneficios a la economía colombiana no es clara. En efecto, a la fecha, no existen estudios costo/beneficio sobre el impacto de estos beneficios sobre el empleo, la inversión y la creación de empresas, aun cuando algunos datan de los años cincuenta.

El proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional deja de lado otras importantes opciones de recaudo que, a diferencia del IVA, contribuirían a reducir los muy altos niveles de desigualdad del país3. Así, no se contempla, por ejemplo, aumentar las tasas a las que se gravan las herencias, crear un impuesto a las remesas que salen del país, limitar los beneficios a los que pueden acceder las empresas y firmar convenios de intercambio de información con países considerados como paraísos fiscales como Panamá. Tampoco se incluyen impuestos que permitan internalizar el costo que tienen sobre el medio ambiente y la salud ciertas actividades, como el consumo de bebidas azucaradas y comida chatarra, de cigarrillos y alcohol, el uso de botellas plásticas o el uso del carbón para la generación de energía.

Finalmente, el impacto de las medidas contempladas en este proyecto de ley sobre la economía es incierto. Según el Gobierno nacional, las medidas contenidas –al aliviar las cargas tributarias que recaen sobre las empresas – contribuirán en aumentar la tasa de crecimiento del PIB. Sin embargo, no hay evidencia que permita concluir que la disminución de impuestos y la ampliación de beneficios a las empresas contempladas en este proyecto de ley (disminución de la tarifa del impuesto de renta, devolución del IVA a inversiones en bienes de capital y descuento del 100% del Impuesto de Industria y Comercio sobre el impuesto de renta) se traduce en mayores inversiones y creaciones de empleo por parte de las empresas y no en un aumento en las utilidades de estas (Gómez, Melo & Zarate, 2018). Además, a diferencia de la pasadas reformas al Estatuto Tributario, este proyecto de ley no contiene proyecciones sobre el impacto en la principales variables macroeconómicas (variación del PIB, inflación, déficit fiscal) que tendrán las medidas contenidas en este más allá del próximo año. Esto sin mencionar la ausencia de análisis sobre el efecto que tendrá este proyecto en la distribución de la riqueza del país.

No solo es problemático el contenido del proyecto, sino también la forma en la que se ha llevado a cabo la discusión del mismo. Esta no ha estado a la altura de tan importante iniciativa: sin tiempo para deliberar, a espaldas de la opinión pública, improvisada y sin rigor. Al hacer uso de una ley de financiamiento para tramitar lo que en la práctica es una reforma tributaria, los tiempos y la calidad de la discusión se vieron afectados. En tan poco tiempo no es posible llevar a cabo una discusión detallada sobre el contenido del proyecto de ley. Además, como sucedió en la discusión del Presupuesto General de la Nación del año 2019, las principales discusiones se han dado a puerta cerrada, por fuera del Congreso de la República, sin el escrutinio de la opinión pública. Finalmente, estas han sido discusiones donde la visión del Gobierno no ha sido clara, lo cual ha desembocado en una incertidumbre y un desgaste innecesarios.

3.2 Aspectos positivos del proyecto de ley

El proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional contiene varios elementos que valen la pena ser rescatados, como por ejemplo la mayor progresividad en las tarifas del impuesto de renta a las personas naturales, la extensión del impuesto al patrimonio y el régimen de tributación simplificado (SIMPLE) y el aumento de la tarifa del impuesto sobre los dividendos.

  • Aumento de la tarifa marginal en el impuesto de renta para personas naturales

El aumento del 35% al 37% para personas con ingresos superiores a 54 millones de pesos y al 39% para personas con ingresos superiores a 88 millones de pesos en la tarifa marginal del impuesto de renta a personas naturales, estipulado en el artículo 26, representa un avance positivo hacia un sistema más progresivo que recaude mayores ingresos entre personas naturales. Sin embargo, si se quiere reducir de manera significativa el nivel de desigualdad del país y reducir la dependencia del Gobierno a los impuestos a las personas jurídicas, además de aumentar las tasas nominales de tributación, es necesario reducir la diferencia entre estas y las tasas efectivas. Según los investigadores Juliana Londoño y Facundo Alvaredo, la tasa efectiva promedio del 1% más rico de la población es bastante bajo (11%) y se reduce al 4% para el 0,1% de la población que recibe los ingresos más altos (Alvaredo y Londoño, 2013). Según el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, llevar la tasa efectiva de tributación del 1% más rico de la población al mismo nivel que el de los Estados Unidos (23%) podría representar recursos adicionales para el Gobierno de alrededor 13 billones de pesos (Guía Ciudadana a la Tributación y el Gasto del Estado colombiano 2018).

  • Extensión del impuesto al patrimonio

Así mismo, la extensión del impuesto al patrimonio por 2 años más para personas naturales, contemplada en los artículos 36 y 38, también contribuye a la progresividad del sistema tributario. Sin embargo, este impuesto debería ser de carácter permanente, incorporar patrimonios por debajo de $5.000 millones de pesos y contener tarifas más altas, como ha sido el caso en el pasado.

  • Aumento de la tarifa al impuesto a los dividendos

El aumento de la tarifa a los ingresos por dividendos superiores a 10 millones de pesos recibidos por las personas naturales al 15% (artículo 27), es un paso en la dirección correcta pues, según la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, el favorable tratamiento tributario de los dividendos es uno de los factores que explica la reducida capacidad redistributiva del impuesto de renta” (Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria p.111). Hoy en día, si se adicionan los impuestos sobre las utilidades y los impuestos sobre los dividendos, la tasa de tributación en Colombia es menor en relación con otros países de la OCDE, como lo señala la siguiente gráfica.

Gráfica 2. Tarifa combinada utilidades-dividendos para las empresas

Fuente: Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (2015).

  • Régimen Simple y la autonomía territorial

En principio, el Régimen Simple puede lograr el objetivo propuesto que es formalizar y generar un marco legal anti trámite para las pequeñas y medianas empresas.

En las discusiones de primer debate se evidenció el riesgo de inconstitucionalidad que tenía este régimen al establecer una tarifa única de ICA pero esto fue corregido y en la redacción actual no evidenciamos este riesgo.

Consideramos que este régimen puede llegar a ser muy positivo en la consolidación de la formalización laboral y tributaria de muchas pequeñas y medianas empresas. Sin embargo, creemos que no es la solución esperada en temas de flujo de caja para emprendedores, tampoco soluciona el problema que existe hoy con los tiempos de pago del IVA pero sin duda es un muy buen intento de lograr formalizar y empezar a crear una cultura tributaria en este segmento de la sociedad.

  • IVA plurifásico a las cervezas y gaseosas

Con el artículo 9 y la derogación del artículo 446 del Estatuto Tributario, las cervezas y las gaseosas serán gravadas con el IVA a lo largo de toda la cadena de producción. Así, se pone fin a una excepción que no tenía ningún sustento técnico y que constituye un primer paso para que los productos dañinos para la salud sean gravados a una tarifa superior con el fin de reducir su consumo y, así mejorar la salud de los colombianos.

3.3 Aspectos problemáticos del proyecto de ley

El proyecto de Ley de Financiamiento, contiene una serie de medidas que no contribuyen a mejorar la progresividad y la equidad del sistema tributario y que, en algunos casos, afectan la autonomía de las entidades territoriales. En particular, los nuevos beneficios otorgados a las empresas aumentarán el déficit del Gobierno nacional sin que exista evidencia sobre el impacto de estos sobre la economía.

  • Eliminación de la renta presuntiva

La eliminación gradual de la renta presuntiva para personas jurídicas contemplada en el artículo 75 cierra la posibilidad de gravar bienes improductivos y de reducir los riesgos de evasión y elusión tributaria. En efecto, la renta presuntiva es una herramienta que permite, por un lado, incentivar el uso productivo de los bienes (con el fin de que generen rendimientos superiores a la tasa de renta presuntiva vigente) y, por otro lado, reducir los incentivos para que empresas reporten pérdidas pues, independientemente de sus ingresos, estas están obligadas a contribuir al fisco al menos el 3,5% de su patrimonio líquido. La eliminación de la renta presuntiva priva entonces al Gobierno de una herramienta importante para fomentar el uso productivo de los bienes y reducir la evasión fiscal.

  • Exenciones a la Economía Naranja

Sobre las exenciones a la economía naranja, cabe resaltar que si bien la intención es favorecer sectores que se deben impulsar en esta industria, los requisitos que impone este artículo no solo ignoran la clasificación de economía naranja establecida por el BID sino que además pone un requisito casi inalcanzable de inversión mínima. Asimismo, el proyecto de ley pretende definir los bienes y servicios que hacen parte de la economía naranja, sin considerar la Ley 1834 de 2017, por medio de la cual se fomenta la economía creativa Ley Naranja y se definen los bienes y servicios que hacen parte de esta. Lo anterior impide que quienes pertenecen a esta economía no puedan acceder al beneficio tributario creando así un nuevo trámite burocrático ante una institución que sin duda al día de hoy no tiene la capacidad de responder a la demanda que le impone esta ley.

Uno de los puntos clave de la economía naranja en el mundo es la industria tecnológica y esta reforma no solo no la incluye en la exención de renta sino que propone gravar con IVA los productos que hacen parte de esta cadena, lo mismo pasa con la cadena de producción de la industria audiovisual. Sin duda alguna existe una contradicción entre lo que se expone como objetivo y lo que se está proponiendo en la Reforma.

Otro punto polémico es exigir una inversión aproximada de 400.000.000 de pesos en los primeros tres años. Los estudios de emprendimiento de la red de ángeles inversionistas muestran una inversión promedio de 400.000.000 de pesos, sin embargo los emprendimientos dentro de las industrias culturales tienen un promedio inferior.

El 85% de las empresas crean menos de 5 empleos formales en Colombia y esta ley pretende que las empresas de Economía Naranja creen 10 empleos formales, lo cual sin duda alguna no es proporcional a la capacidad de crecimiento de esta industria.

De igual manera, es necesario que si se va crear un beneficio se garantice la equidad del mismo, en este caso no se garantiza eso pues está enfocado en el impuesto de renta que es aprovechado por las empresas ya consolidadas y no por las empresas en crecimiento. Es clave que si se va a asumir el costo fiscal de un beneficio este esté bien dirigido y cumpla con el propósito de generar desarrollo económico. Por esta razón, consideramos necesario que este beneficio se formule de tal manera que si le sirva a las empresas en crecimiento, esas que aún no se han consolidado.

Por último, vemos con preocupación el proceso de certificación a cargo del Ministerio de Cultura, principalmente porque consiste en generar un trámite burocrático más cuando hoy en día las empresas tienen los controles suficientes para garantizar que su objeto social sea conforme a las exenciones propuestas. Por otro lado, es inquietante ver como se le asigna una responsabilidad de estas a una institución que no es prioritaria para el Gobierno (en el Presupuesto aprobado para el próximo año el aumento fue inferior al 5%) y que no cuenta con la capacidad operativa, ni la planta de personal necesarios para poder cumplir con las nuevas responsabilidades que se le asignarían.

  • Exención del impuesto de renta a grandes inversiones en el sector agropecuario

El artículo 76 del proyecto de ley en cuestión contempla la exención del impuesto de renta por un periodo de 10 años a las empresas que inviertan en el sector agropecuario por lo menos 850 millones de pesos en un periodo de 6 años, siempre y cuando cumplan con una serie de requisitos como tener su domicilio principal en el municipio en el que se realicen las inversiones y crear por lo menos 10 empleos. Si bien el desarrollo el sector agropecuario es crucial para reducir la brecha socioeconómica que separa el campo de las zonas urbanas del país, este debería darse por medio de la provisión de bienes públicos y el apoyo a los pequeños y medianos cultivadores; no por medio de beneficios tributarios a grandes empresas. En ese sentido, teniendo en cuenta la alta informalidad que existe en este sector y los elevados montos mínimos de inversión fijados para poder acceder a dicho beneficio, esta medida solo beneficiaría a grandes inversionistas, mientras que los recursos que se dejarían de percibir podrían destinarse a la inversión en bienes públicos en las áreas rurales.

  • Descuento del IVA a inversiones en bienes de capital y descuentos del 50% al Impuesto de Industria y Comercio (ICA)

El artículo 80 del proyecto de ley contempla el descuento de la totalidad del impuesto del IVA a la adquisición, construcción o formación e importación de activos fijos. Así mismo, el artículo 74 permite que el 50% del ICA sea descontado del impuesto sobre la renta y, a partir, del 2022 del 100%. En el Estatuto Tributario actual, dichos impuestos ya eran deducibles del impuesto de renta. Al convertir estas deducciones en descuentos, la tasa efectiva de las empresas sobre el impuesto de renta disminuiría y, por ende, el costo fiscal para el Gobierno aumentaría. Dado que, como ya se ha mencionado, según la evidencia empírica existente en Colombia, estas medidas no se han traducido en un aumento de la inversión por parte de las empresas (Galindo y Meléndez, 2010), es preocupante que estas no solo se mantengan sino que se amplíen.

  • Derogación en la restricción en el crecimiento de los gastos de personal para los entes de control

El artículo 104 del texto propuesto permite que la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Auditoría General de la República no tengan que someterse a la restricción en el crecimiento de los gastos de personal a que se refiere el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Esta medida, además de no tener relación alguna con el contenido de la ley, no tiene ningún sustento técnico: no es clara la razón por la cual se exceptúan estas entidades y no otras. Tampoco existe una justificación técnica que sustente las necesidades de estas entidades. Es importante resaltar que este artículo es de iniciativa legislativa y se incluyó en el articulado en el último momento, con el aval del gobierno, lo cual plantea dudas sobre las motivaciones detrás de este artículo.

3.4 Medidas faltantes

Dada la necesidad de recaudar mayores ingresos, llama la atención que el proyecto de ley radicado por el gobierno no contempla eliminar algunos beneficios vigentes, incrementar algunos de los impuestos ya existentes o crear nuevos impuestos, varios de los cuales fueron recomendados por la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria. Entre estas medidas se encuentran, por ejemplo, la limitación de los beneficios a las personas jurídicas, la creación de un impuesto a las remesas y a las herencias, la creación del impuesto al consumo de bebidas azucaradas y a la comida chatarra, así como el aumento al impuesto a las cajetillas de cigarrillo y la inclusión del carbón en el impuesto al carbono.

  • Impuestos a las remesas y a las herencias

Las remesas empresariales y las herencias podrían ser alternativas eficientes que permitan la financiación de los 14 billones de pesos faltantes. En relación a las primeras, se entiende por remesas todo recurso de capital que busca repatriarse a su país de origen o se destina al extranjero con diferentes objetivos. Una forma de tributación relacionada a estos recursos de capital podrían significar un recaudo anual de 3.4 billones de pesos, al penalizar que los capitales de sociedades colombianas con inversión extranjera y sociedades extranjeras, que no se reinvierten en el país, por un período mayor a diez años; estos recursos de capital podrían gravarse a una tasa del 7% y ser retenido en la fuente por las empresas sujetas del gravamen. Es importante anotar que este impuesto fue eliminado en la reforma del 2006, favoreciendo los grandes capitales de las empresas del sector minero energético, y cuyos capitales, trabajado en territorio colombiano, se reinvierten en sus países de origen.

Si bien es de resaltar que el proyecto aquí propuesto incluye un impuesto del 7.5% a las utilidades que las empresas giren al exterior, este no incluye los demás recursos – diferentes a las utilidades- que las empresas podrían repatriar al exterior.

Por otra parte, está el impuesto a las herencias, que busca gravar los incrementos de patrimonio ocasional vía sucesiones, desde un tope establecido. Mientras que el impuesto a las herencias apenas paga un 10% en Colombia, en otros países como Corea del Sur, la herencia alta paga hasta el 55%, lo que en el mediano y largo plazo genera equidad sobre la acumulación del capital de aquellos que más tienen.

  • Beneficios tributarios a las empresas

Tanto la OCDE (2015) como la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (2015) han insistido en la importancia de limitar los diferentes tipos de beneficios tributarios de los que gozan las empresas. En efecto, además de favorecer especialmente a las grandes empresas, estos beneficios generan inequidades horizontales, pues empresas de características similares tributan tasas efectivas distintas dependiendo de la posibilidad que cada una de ellas tenga de recibir algún beneficio tributario. Este problema se vuelve aún mayor si se tiene en cuenta que, ante el gran número de beneficios vigentes (más de 250 según la DIAN), las empresas hacen lo posible por adaptar su contabilidad de tal manera que puedan reducir su tasa efectiva de tributación haciendo uso de algunos de estos beneficios.

Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo de este año, el costo fiscal de los beneficios a las empresas en el 2015 fue de alrededor de 5 billones de pesos. Por cuenta de ello, según un estudio de Jairo Villabona y Carlos Quimbaya, investigadores de la Universidad Nacional, la tasa efectiva de tributación de las personas jurídicas en el 2015 fue del 13,7%, la tasa efectiva del sector minero del 26%, la el sector financiero del 9.8%, y la del sector bancario del 16,5%.

Además de privar al Gobierno de recursos importantes y facilitar la elusión fiscal, en el caso colombiano, estos beneficios no parecen haber tenido ningún impacto positivo significativo sobre la economía del país. Según Meléndez y Galindo (2010), la deducción por inversión en activos fijos entre 2004 y 2007 no permite explicar el aumento en las tasas de inversión observado durante ese periodo. Dado lo anterior, es sorprendente que el proyecto de ley radicado por el gobierno no contenga ninguna medida para limitar dichos beneficios.

Así mismo, llama la atención que no se contemplen medidas para por lo menos estudiar el impacto que han tenido sobre el recaudo y la economía las zonas francas en el país. En el 2017, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el costo fiscal de estas fue de 709 mil millones de pesos. Según la OCDE (2015), las zonas francas generan varios tipos de distorsiones. Primero, en el país, existen tres tipos de zonas francas, lo cual implica que, según la zona franca en la que se esté, las empresas reciben beneficios distintos y no todas pueden beneficiarse de estas (las zonas francas uniempresariales están reservadas a empresas de gran tamaño). Segundo, muchas empresas ubicadas en estas zonas reciben beneficios tributarios aun cuando sólo una pequeña parte de la producción se lleve a cabo en estas zonas. Tercero, la multiplicidad de regímenes distintos dificulta la supervisión por parte de la DIAN, lo cual favorece la evasión fiscal, la manipulación de precios de transferencia y el contrabando.

  • Impuestos saludables: impuestos al consumo de bebidas endulzadas, comida chatarra y productos derivados del tabaco

Tal como se ha venido desarrollando, el presente proyecto de ley no refleja de forma efectiva una serie de necesidades para los hogares colombianos cuya solución, en distintas fases y características, podría encontrarse en este. Así pues, el articulado cuenta con una enorme carencia en materia de salud pública en lo atinente a impuestos saludables.

En el marco de la discusión de este proyecto de ley, la bancada del Partido Alianza Verde, vía proposiciones, ha insistido en crear impuestos al consumo de bebidas azucaradas y comida chatarra. Si bien estos actualmente cuentan con una serie de cargas impositivas, se considera prioritaria la creación de una gama de impuestos al consumo que dé lugar a escenarios de desincentivo como estrategia de salud pública.

Las proposiciones impulsadas por la bancada del Partido Alianza Verde, además de tener un soporte técnico y normativo, tenían un enfoque claro: que la destinación del recaudo del impuesto al consumo de bebidas endulzadas, comida chatarra y de cigarrillo fuera para medidas de política pública creadas para combatir la afectación causada por las mismas. En ese sentido, no se entiende la razón por la que el Gobierno nacional no incluyó ninguna medida para gravar los alimentos y bebidas poco saludables.

  • Impuesto de consumo de cigarrillos y tabaco

Habiendo decantado los argumentos referidos a los impuestos saludables de forma global, es menester referirse a la conveniencia que tendría un eventual impuesto de consumo a los cigarrillos y derivados del tabaco. El proyecto de ley No. 197/2018 Senado – 240/2018 no refleja tal necesidad. En concordancia con toda la argumentación referida a impuestos saludables, esta Ley de Financiamiento tiene la oportunidad de incluir tales impuestos, para así contribuir a estrategias de salud pública.

La bancada del Partido Alianza Verde presentó una serie de proposiciones relacionadas a la creación de un impuesto al consumo de cigarrillos y derivados. La justificación detrás de las mismas involucra cifras contundentes: según cifras del año 2017 del DANE4, en Colombia hay 2.8 millones de fumadores adultos. La magnitud de esta cifra involucra una conexidad en materia de atención de enfermedades no transmisibles asociadas al consumo como el cáncer, enfermedades cardiovasculares y las enfermedades respiratorias crónicas.

Actualmente, la Ley 1819 de 2016 fija una tarifa referida a $ 2.100 pesos por una cajetilla de 20 cigarrillos, el IVA general del 19% y una sobretasa del 10%. Las proposiciones radicadas por la bancada se enfocaban en subir el impuesto para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos, en $6.000 por cada cajetilla de veinte (20) unidades o proporcionalmente a su contenido. De igual manera, en cuanto a los derivados se propuso que la tarifa por cada gramo de picadura, rapé o chimú fuera de $500 pesos. Lo que se buscaba era que dichas tarifas se actualizarán anualmente, a partir del año 2020, en un porcentaje equivalente al del crecimiento del índice de precios al consumidor certificado por el DANE más cuatro puntos. Mediante estas proposiciones se buscaba, entre otros factores, que se pudieran destinar recursos al sistema de salud, al impuesto con destino al deporte y al fortalecimiento de la DIAN.

La justificación principal detrás de estar argumentación se circunscribe a la legislación colombiana vigente en relación con la materia. El Convenio Marco para el Control del Tabaco, ratificado por Colombia en el año 2008, el Plan Decenal de Salud Pública, la Ley 1336 de 2009 y la Ley 1819 de 2016 desarrollan un sinnúmero de medidas enfocadas en buscar la manera en que el consumo de cigarrillo no siga cobrando vidas en Colombia. No obstante, toda esta gama de normatividad y disposiciones debería estar acompañada con un respaldo en materia impositiva para generar un verdadero impacto.

Desafortunadamente, la Ley de Financiamiento y su articulado no crea un escenario concreto en el que se pueda combatir la grave problemática del consumo de cigarrillo desde el ámbito de causación de impuestos. El Ministerio de Hacienda pierde así una oportunidad de oro para actuar y promover estrategias contundentes en materia de salud pública. Las proposiciones de la bancada del Partido Alianza Verde buscaban generar beneficios para toda la ciudadanía colombiana, poniendo al país a la vanguardia de los países desarrollados en materia de salud pública.

  • Control de la evasión

La evasión de impuestos es una de las principales problemáticas que enfrenta el presupuesto nacional. Sin embargo, este proyecto se centra en generar nuevos recaudos sobre abordar la evasión. Específicamente, en la exposición de motivos del proyecto de ley se menciona que por concepto de evasión de impuestos de renta existe una pérdida anual cercana a los 15 billones, lo cual es mayor que el déficit presupuestal transitorio que el proyecto de ley pretende cubrir. De esta forma, es evidente que al solucionar este rubro de evasión no sería necesario generar nuevos recaudos. Una alternativa factible sería aumentar la inspección a los contribuyentes del 0.1% al 3% promedio de Latinoamérica. Asimismo, no se centra en la generación de incentivos hacia la formalización de las empresas, aun cuando se estima que por esta se pierde un recaudo anual entre el 1.6% y el 3.6% del PIB.

  • Impuesto al carbono y energías renovables

En materia de sostenibilidad, Colombia ha venido trabajando en reglamentaciones que contrarresten el uso de combustibles fósiles, sin embargo hoy existen vacíos en la normatividad que van en contravía de los compromisos que el país adquirió en la COP 21 de Paris para contribuir a disminuir las emisiones de dióxido de carbono en un 20% a 2030. Si bien en la reforma tributaria de 2016 (Ley 1819/16) en sus artículos 221 y 222 se estableció el impuesto al carbono, su base gravable y las tarifas para los combustibles fósiles, incluyendo derivados del petróleo y gas fósil, que sean implementados para fines energéticos; la ley sigue siendo laxa con esta industria y muestra de ello es la exclusión de la quema del carbón de este gravamen.

La dependencia en recursos fósiles como el petróleo, el carbón, el gas natural y los nucleares, por su relativa abundancia pero finitos, han llevado a los países a una transición hacia recursos energéticos renovables, que además contribuyen en mitigar los efectos del cambio climático. Según el Consejo Mundial de Energía, el consumo mundial de carbón ha venido en declive. Para 2015 la disminución de producción de carbón fue de 2.8%, después de venir en un aumento del 2000 al 2014 considerándose el combustible de más rápido crecimiento. A su vez, China es el país de mayor generación energético de carbón sin embargo la tendencia de su uso ha disminuido considerablemente.

Gráfica 3. Tendencia del uso de carbón en China

Fuente: National Bureau of Statistics of China – 2015 (Oficina Nacional de Estadísticas de China)

La principal fuente de generación energética en Colombia está liderada por la energía hidráulica con un 86%, seguida de la térmica que representa 13%. Hoy para la cogeneración, el material más utilizado para producción con un 98,6% es el bagazo, el carbón y el gas tan solo representan el 1% y 0,3% respectivamente. Si bien, el carbón es considerado un combustible que garantiza la seguridad de abastecimiento, la cogeneración en el país solo contribuyó el 1% de la matriz energética en 2017 y cada vez es inminente la migración a sistemas de energías renovables en Colombia.

Para el año 2030, la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) plantea que Colombia debería consumir un 30% de energías limpias o renovables no convencionales y un 70% de las fuentes tradicionales (hidroeléctrica y térmica). Es por eso que para dar cumplimiento a las metas establecidas para el país en la reducción de Gases de Efecto de Invernadero (GEI) presentadas por Colombia durante la COP21, es necesario que en el Proyecto de Ley No. 197/2018 Senado – 240/2018 Cámara que radicó el Gobierno donde establece las normas de financiamiento para la ley de presupuesto, se modifique lo reglamentado en materia al impuesto al carbono donde se desincentive el uso del carbón como combustible fósil y se incentive nuevas tecnológicas u otras fuentes energéticas renovables no convencionales.

Definitivamente, la ley de financiamiento debería incluir el carbón dentro de los combustibles fósiles a gravar causándolo en la venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final de carbón cuya finalidad sea la autogeneración, la autogeneración a gran escala o pequeña escala, la cogeneración, la generación distribuida de energía eléctrica y uso industrial. Adicional, establecer la base y las propuestas de tarifas a definir para dicha industria, según las condiciones que establezca el Ministerio de Minas en materia energética para el país.

Opción #1: sugiere que el impuesto al carbono por el uso de carbón térmico será de $0 pesos por un periodo de un año y a partir del segundo será del 3% de la tarifa de ese año y aumentará a una tasa del 4% hasta alcanzar la mitad de la tarifa

Fuente: Elaboración propia

Opción #2: sugiere que el impuesto al carbono por el uso de carbón térmico crezca al 6%

Fuente: Elaboración propia

Referencias:

  • Alvaredo, Facundo; Londoño, Juliana (2013); “High Incomes and Personal Taxation in a Developing Economy: Colombia 1993-2010”, Working Paper n°12, Center for Inter-American Policy and Research.

  • Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) (2017). Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV). Disponible en:

https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/pobreza-y-condiciones-de-vida/calidad-de-vida-ecv

  • Daude, C., S. Perret and B. Brys (2015), “Making Colombia’s Tax Policy More Efficient, Fair and Green”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1234, OECD Publishing, Paris. Disponible en:

http://dx.doi.org/10.1787/5js0cqs9605g-en

  • Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (2015), Informe Final, Bogotá D.C.

  • Galindo, Arturo y Meléndez, Marcela (2010), “Corporate Tax Stimulus and Investment in Colombia”, 2010, Ibero-American Development Bank (IDB), Working Paper Series.

  • Gómez-Molina, Andrés Camilo, Melo-Becerra, Ligia Alba y Zárate-Solano, Héctor (2018), “Elasticidad del ingreso corporativo gravable en Colombia”, Borradores de Economía No.10416, Banco de la República.

  • Observatorio Fiscal Universidad Javeriana, “La Ley de Financiamiento que se cayó y la que se viene”, Noviembre 23 del 2018. Disponible en:

https://www.ofiscal.org/single-post/2018/11/23/La-ley-de-financiamiento-que-se-cay%C3%B3-y-la-que-viene

  • OECD (2015), “OECD Economic Surveys: Colombia 2015”, OECD Publishing. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-col-2015-en

  • Ministerio de Hacienda, “Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018” (2018), Gobierno Nacional de Colombia.

  • Moller, Lars Christian (2012), “Fiscal policy in Colombia: Tapping its Potential for a more Equitable Society”, World Bank Working Paper.

4. PROPOSICIÓN

Por las anteriores consideraciones, solicitamos a los honorables Senadores de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara archivar el Proyecto de Ley No. 197/2018 Senado – 240/2018 Cámara “POR EL CUAL SE EXPIDEN NORMAS DE FINANCIAMIENTO PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO DEL PRESUPUESTO NACIONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.”

1 Según el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, tomando datos de la Encuesta Nacional de Presupuestos y Hogares “el 96% de los hogares que tienen participación en las empresas que recibirían descuentos tributarios pertenecen al 10% más acaudalado de la población, así que este grupo sería el más beneficiado por los recortes de impuestos otorgados a las empresas. De hecho, el 78% de los dividendos de las empresas los recibe el 2% más rico de los colombianos, y la mayoría (el 60% de los dividendos) los recibe el 1% más rico.” Fuente:

https://www.ofiscal.org/single-post/2018/11/23/La-ley-de-financiamiento-que-se-cay%C3%B3-y-la-que-viene.

2 Entre la lista de sectores que podrían beneficiarse de las exenciones otorgadas a la economía naranja se encuentran: la fabricación de muebles y calzado, transporte fluvial de pasajeros, alojamiento en centros vacacionales, actividades de telecomunicación satelital, actividades de atracciones y parques temáticos, actividades de jardines botánicos, zoológicos, entre otros.

3 Según el Banco Mundial, Colombia es el séptimo país más desigual del mundo y el segundo de América Latina. A diferencia de la mayoría de países, Colombia es de los pocos en los que el nivel de desigualdad no disminuye después de la intervención del Estado (impuestos y transferencias) (Moller, 2012).

4 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV). 2017.